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地方政府“红头文件”九大怪
     2007-09-28 来源: 半月谈

    “红头文件”关系群众切身利益,又是政府权威的象征,一旦出错,影响非同小可。值得注意的是,问题文件本身就披着“法制”的外衣,若非精通相关法律,常人难以明辨其中的是非。综观近年来全国各省纠正问题文件的情况,有关专家给半月谈编辑部指出,当前一些地方“红头文件”突出存在九个方面的问题。

    1.部门争权,红头文件开道

    案例:2004年,某县政府发布《关于规范药品零售市场的通告》,规定新开零售药店须与原有零售药店相距400米以上。外地某药品经营公司经药监部门批准到该县一老药店附近筹建新药店,老药店依据县政府通告予以阻止,双方为此闹得不可开交。

    点评:药品企业的开办许可和监督管理是药品监督管理部门的法定职权。药品监督管理部门实行省以下垂直领导体制,即市、县药监局并不是同级政府的工作部门。因此,县政府发文设定药品零售企业开办许可条件,属于越俎代庖。

    2.揽权:发个文件给自己授权

    案例:2006年,某市政府印发“燃气管理规定”,规定燃气燃烧器具安装、维修单位须经建设部门进行资质审查,发给《燃气燃烧器具安装维修资质证书》,并规定对该资质证书实行年检。

    点评:《燃气燃烧器具安装维修资质证书》原为建设部规章设定,国务院清理行政审批项目后未予保留,该文件的上述发证、年检规定,属于违法设定行政许可。一些地方政府为了揽权,自行设定行政许可。2001年,某市设立的“馒头办”曝光,面对公众对行政过滥的质疑,市政府搬出了该市先前出台的《馒头生产销售暂行管理办法》。要查“馒头办”,还得先清理这个《办法》。

    3.市政府都无权发的“罚款文件”,乡政府发了一摞

    案例:2006年,某镇政府发布关于加强村民小组财务管理的文件,规定村民小组“公款私存”的,由镇财政所按存入额的30%予以收缴。

    点评:行政处罚法明文规定,行政处罚只能由法律、法规、规章设定,规章以下的其他任何文件设定行政处罚都是不合法的。该文件规定的“收缴”,实际上是罚款,属于违法设定行政处罚。

    有些行政机关片面强调加大管理力度,随意在规范性文件中设定行政处罚,违反了行政处罚法定原则。试想,如果乡政府随意授权自己抓人、罚款,那么“红头文件”必然是以“依法行政”之名,行“无法无天”之实。

    4.市政府发个文件,就开始伸手收钱

    案例:2006年,某市政府发布《关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见》,规定出租房屋须向房产管理部门交纳房屋租赁管理服务费。

    点评:设定行政事业性收费项目,需有法律、法规、省政府规章或者国务院、财政部、国家发改委规范性文件为依据。该文件规定的“房屋租赁管理服务费”,并无上述合法依据,属于违法设定行政事业性收费。乱收费屡禁不止,已成为群众反映强烈的不正之风。

    5.用“红头文件”为本地市场“扎篱笆”

    案例:2006年,某省气象部门发布《省外企业从事防雷工程专业设计、施工登记备案办法》,规定省外企业到该省进行防雷工程专业设计、施工的,需先到气象部门登记备案。

    点评:行政许可法规定,法律、行政法规设定的行政许可,其适用范围没有地域限制的,申请人取得的行政许可在全国范围内有效。防雷工程专业设计、施工资质认定,是国务院第412号令设定的行政许可,没有规定地域限制。上述登记备案办法违反了行政许可法的规定,客观上起到了保护、垄断本省市场的作用。

    通过“红头文件”保护财政税收,地方保护主义目的是经济,手段是法律。整顿扰乱市场经济秩序的行为,还须从清理文件入手。

    6.“红头文件”明目张胆地强买强卖

    案例:一些地方的交警队发文规定,上路行驶的机动车,必须到其指定的企业安装防雾灯、尾气净化装置。一些车主在其他地方安装的防雾灯和尾气净化装置虽然质量好、价格低,但交警队不认账,并要按未安装给予处罚。车主对此意见很大。

    点评:到什么企业安装防雾灯、尾气净化装置,完全是市场行为,理应由车主自愿选择。交警队规定必须到其指定的企业安装,是滥用行政权力制造垄断,违反了反不正当竞争法关于“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动”的规定。交警究竟有哪些权力,不少车主并不知情,也很难在法律上与之论短长。

    7.随意干涉民事关系

    案例:某地计生委曾发文规定,育龄村民应与村委会签订“计划生育合同”,并交纳计划生育合同信誉金。计划生育合同信誉金由乡镇计生办收取、乡镇财政所管理。

    点评:村民与村民委员会签订“计划生育合同”,属于计划生育管理的村民自治行为,是否交纳合同信誉金,应由村民大会决定。行政机关发文规定必须交纳,并由乡镇计生办收取、财政所管理,既是对村民自治活动的随意干涉,又使计划生育合同信誉金成为事实上的行政性收费。

    随意干涉民事关系、限制民事权利或干预群众自治活动是现代法治政府的大忌,“红头文件”犯这类错误,影响尤其恶劣。

    8.上级文件出政策,下级文件出对策

    案例:某物业公司与小区业主打官司,认为新成立的业主委员会未获得房地产主管部门的批准,“不合法”。省建设厅以复函的形式支持了物业公司的主张。

    点评:物业管理条例第十六条第一款规定:业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。此处的“备案”本是告知性质,但上述复函却解释为事实上的行政许可,歪曲了立法本意。

    法律由全国人大常委会解释,法规、规章由制定机关解释。执行机关本无权解释法律、法规、规章,但随意解释的情况并不少见。

    9.政府的“红头文件”竟然没有公章

    案例:某县政府的规范性文件全部没有加盖公章。省政府法制办询问为什么不盖公章时,有关人员竟回答说:“我们的文件历来不盖公章”。

    点评:不遵守法定程序是基层政府制订“红头文件”过程中的典型问题。目前规范性文件中存在的问题不少,一个重要原因,就是出台前没有严格按照程序经法制机构进行合法性审查,以致起草部门“塞私货”、个别领导同志随意拍板的问题不能及时发现和纠正。(湖南省政府法制办 尹平生)

    近百个“红头文件”违法 政府法制办“拿下”

    到目前为止,维权者杨秀炽仍然是一个“影子人物”,其身份、住址、性别甚至姓名的真假都不得而知。但他(她)的举报信却启动了湖南省政府法制办对相关“红头文件”的审查程序,并最终导致了该文件的修改。

    按照现行法律,公民不能就政府的规范性文件向法院提起诉讼,一旦“红头文件”侵犯了公民权益,有关部门的备案审查工作就成了唯一的救济渠道。在一些地方,由于此类渠道尚不健全,问题文件几乎成为“维权禁区”,有的群众投诉无门,采取集体上访的形式反映情况,造成负面影响。

    给红头文件“设限”不等于“问斩”

    一段时间以来,媒体对“红头文件”的关注多起来了。8月31日长城在线发表时评《给“红头文件”设置有效期》,有部分网民发帖称应给“红头文件”画上句号,对此笔者不敢苟同。

    其实给“红头文件”设置有效期,是为了防范某些“红头文件”因时过境迁失去了意义而仍在某些地方执行,避免对改革发展造成干扰,对人民利益造成损害。

    在实际生活中确实有些地方的“红头文件”脱离生活实际、落后于改革发展,需要进行清理。今年3月份国务院办公厅下发通知,要求各地方、各部门对现行法规、规章进行一次全面清理,目的是清理不合时宜、与现行法律不相符的红头文件。这是为了维护法律的严肃性,是依法治国的体现。

  募捐“红头文件”取消之后……

2005年12月13日,全国人大常委会机关的工作人员在捐款。新华社记者摄

  “红头文件”推动募捐落实

    去年7月,徐水县成立了河北省首家贫困生专职救助机构--贫困学生救助办公室(简称“救助办”)。办公室主任孙振东说,过去教育局、团委、妇联等多个部门都有救助贫困生的职能,但往往是“有多少钱办多少事”,救助面有限,他们成立的“救助办”由县长亲自担任领导小组组长,根据受助学生数量确定资金数额,确保小学、初中、高中以及大学生4类对象救助标准分别为:每人每学年300元、500元、1500元和3000元,由本人提出申请后经层层把关,于新学年前发放。资金来源有三个渠道:一是县财政每年拿出20万元垫底,二是党政机关干部捐款,三是企业及社会捐款。

  清理“红头文件”须下切实功夫

    新中国建立以来第5次行政法规规章全面清理工作正在全国各级政府部门展开。新近的一项民意调查显示,对于此次清理活动,90.9%的人表示赞成。另外,86.3%的人认为“法规滞后、很多规定明显过时”,77.6%的认为,清理活动最应该强调“公平”原则。

    那么多人对“红头文件”清理工作表示支持当属意料之中,因为公众通常是“红头文件”的直接利益相关者,清理工作无疑能够在很大程度上维护他们的正当权益。在整个政策体系中,一些过时的、不合理的“红头文件”,就像暗礁一样,在社会发展的大潮中,给民众生产生活以及政府决策本身的权威性和信誉度造成了不小的损害。尤其对普通公民而言,有些文件所构筑的陷阱往往猝不及防,一旦落入其中,救济的成本又常常令人望而生畏。因而,通过清理工作,政府部门不仅可以给政策体系“清淤”,保证政策的一致性、连贯性和合理性,而且也使政策更为切合民意,增加政府行为的可预性。

(责任编辑: 王楠 )
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