1992年至今，全国已有20余省份试验省管县改革

“省管县”改革线路图凸显

□从财政的省管县到行政的省管县，专家建议分三步进行

    邱 炯绘

    7月初，一条来自海南省的消息传至全国各地。这个最南端省份将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度。

    省管县，这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革措施日益引起人们关注。专家学者认为，这项改革的路径正在逐渐变得清晰起来。

    党的十七大提出：精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。作为国民经济和社会发展蓝图，第十一个五年规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出，“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制”。

    2007年5月安徽省政府宣布，无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点。“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。据统计，自1992年至今，全国已有20余省份试行省管县。

    1982年推行市管县

    地级市管县的数量占到七成

    相对于省管县的改革，在我国大多数地区，实行的是由地级市管理县的体制。

    按照我国现行宪法第三十条规定：省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分县、自治县、市。焦洪昌认为，实际上我国宪法设计的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制。

    目前的市管县的格局是1982年开始的，从那时起我国大多数地方改变了过去作为省政府派出机构的地区（专区）体制、实行市领导县。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，当时主要是解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地区的发展。

    按照焦洪昌的说法，地级市管县的数量占到全国的70%。这说明，市管县已成为中国地方行政的主要模式。地级市管县常态化后，实际上也就是在省县乡三级体制，多了一级地方政权，成了省市县乡四级体制。

    县域经济的“抽水机”

    一些地级市辐射作用有限，城乡差距拉大

    汪玉凯认为，市管县的体制发挥了积极作用，应该充分肯定，但也暴露出了一些弊端。比如增加了行政管理的层次，很容易截流财政资金和政策，使得县一级的经济发展受到影响。

    国家行政学院经济学教研部教授张占斌认为，我国地级市的大多数中心城市起点较低，城市基础较弱，相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的经济中心，而是被推上了中心城市的位置。由于先天发育不良，其经济实力与所管辖的县的差别不大，甚至还比不上所辖县，再加上有的市所辖的县数量较多，因此中心城市不能有效地辐射并带动所辖县，这是地级市中产生“弱市强县”现象的体制根源。

    进入上世纪90年代，由于城市改革和城镇化提速，一些国有企业出现较大的困难，部分市级政府的财政压力加大。许多市把更多的精力用在了城市化建设和国有企业改制、脱困等工作上。由于地级市自身实力不够强大，伴随着财政吃紧，不仅无法拉动县域经济，越来越多地出现了与县争利的现象，而且事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，城乡差距越拉越大。